一、文献回顾与问题提出

20 世纪90年代，为解决分税制导致的地方财政扩张，国家进行了财政体制改革，建立了中央对地方税收的转移支付制度。2006年，国家全面取消农业税后，进一步加强了对财政资源的中央管控。基层政府对资源的配置能力被进一步削弱，其财权与事权面临着严重的失衡矛盾。为满足地方发展需求，国家建立了自上而下的财政转移支付机制，采取项目制的方式向地方输入资源。项目制逐渐成为国家贯彻方针政策和帮扶乡村发展的主要机制。

近年来，项目制成为我国乡村建设稳定的制度安排，其推行对乡村治理产生了深刻的影响。梳理既有研究视角，学界围绕项目进村的研究主要集中在三个层面。首先，立足宏观层面，基于国家制度设计视角，通过把握项目进村运行中的制度逻辑来分析项目下乡面临的困境。从项目进村的制度逻辑来看，项目制设计的初衷是破除单位制的局限^①，本意是为了避免科层制僵化、低效、资源浪费等弊端^②。项目制沿用的是自上而下的治理逻辑^③，遵循分级运行路径^④，其最主要的特点可以概括为治理目标专项化^⑤、运作流程规范化^⑥、资源供给精准化^⑦。然而，在国家项目制推行的实践过程中面临着诸多困境。一方面，项目制以条线为主导且遵循“短、平、快”的逻辑，容易造成公共产品供给的碎片化和非均衡性^⑧；另一方面，项目制秉承事本主义的基本取向，呈现出技术化的供给特征^⑨，造成项目大多为临时性的供给，导致项目进村面临“短命化”的局面^⑩。

其次，立足中观层面，基于国家与社会互构视角，通过聚焦项目进村的运作机制来分析国家与社会关系的演变。实际上，项目进村是一项包含着复杂利益关系的治理性工作¹¹，呈现出“一插到底”的控制形态¹²。一方面，项目进村从根本上改变了乡村社会秩序，塑造了国家与社会间的新型治理体制，使得国家与乡村社会的关系从“汲取”走向“服务”¹³；另一方面，项目制运行中出现层级代理，基层干部和乡村精英基于主体意志，极易在乡村社会形塑出结构稳定的“分利秩序”¹⁴。

最后，立足微观层面，基于村庄发展本位视角，通过关注“项目进村”的村庄经营行为来分析项目对村庄治理的影响。在项目进村过程中，乡镇政府与村庄社会地位严重不对等¹⁵。在乡村振兴背景下，乡镇政府基于多元激励的项目制将村庄作为经营对象^①，这对村庄治理产生了深刻的影响。一方面，村庄经营行为是发展型治理模式的体现^②，通过以产兴村、以村促产极大地激活了乡村产业，促进了农民增收^③；另一方面，经营村庄是个体私营经济私性扩张逻辑与效率逻辑在乡村治理中的体现与运用^④，这就意味着项目建设与农村需求极易出现对接不畅问题^⑤。

综上所述，既有研究多将项目进村问题置于国家—社会的二元框架中进行阐释。针对项目进村中产生的目标替换和治理形式化等问题，学界普遍从制度性要素和主体性要素两个层面进行溯源，着重探讨科层体制与项目制的结构性张力及体制压力下基层政府的策略性选择，不可避免地陷入了国家与社会二元对立、科层链条与基层实践割裂的行动窘境。换言之，国家过度干预和村庄单向度自治均无法实现乡村经济社会的可持续发展。因此，有效实现村庄外生秩序和村庄内生秩序的耦合对接，形塑内外联动的主体互动秩序，对推动村庄自主性发展具有重要意义。鉴于此，在把握好国家—社会二元结构的基础上探索国家正式制度与村庄非正式制度的协同机制是本研究的逻辑起点。本文引入情境互动论视角，构建“框架—情境—秩序”的理论分析框架，对湖南省G村高标准农田建设项目的落地阶段进行过程性解构与分析，从主体动态互动维度剖析项目进村中村庄被动接应模式的生成机理，探讨为何党政统合治理框架内的项目进村容易陷入集体行动困境，如何在项目进村的政策情境中构建国家正式权力与村庄非正式权力的对接模式，以期为完善国家项目进村提供有益借鉴。

二、分析框架与研究方法

（一）引入情境互动论视角

情境互动论是学界对欧文·戈夫曼（EevingGoffman)核心研究范式的归纳，主要用以解释个体在日常生活中的微观互动过程及其潜在的作用机制^⑥。情境互动论认为，框架是个体用来认识和阐释客观世界的认知结构，而一个框架的维持需要行动者持续不断地调整自身行为以适应当下的情境^⑦。要想不断地对框架进行共同建构则需要行动者在调整自身行为的过程中形塑共识。概言之，戈夫曼以“框架”（Frame）、“情境”（Situatiion）、“互动秩序”（Interactive Order）三个概念阐释了微观互动行为、社会情境与互动秩序的内在关联。其中，微观互动行为会影响行动者对情境的认知，情境特征需要行动者基于情境感知进行定义。不同于正式的制度安排和组织要求，互动秩序通过内在的互动规则来约束和控制行动者的行为^⑧。此外，随着社会情境和经验环境的变化，微观的行为秩序与宏观的制度秩序之间松散而复杂的联系也相应地变化^①，即秩序随着情境变化。情境互动论作为理解不同主体间微观互动关系的理论工具，其优势在于通过主体的微观互动行为发现具有结构性特征的社会互动秩序，能够为剖析项目制情境中多元主体的互动关系提供理论视角。需要强调的是，本文尝试将用于探究个体面对面互动秩序的情境互动论拓展到多个群体间长期且多层次的互动秩序中，进而丰富该理论的应用价值。

（二）“框架—情境—秩序”的整合性分析框架

依循情境互动论的基本内涵，项目进村这一政策情境中所呈现出的国家与社会的互动关系也适用情境互动论的基本逻辑。首先，情境互动论旨在从微观的互动行为中发现具有普遍规范特点的互动秩序。政策情境是制度框架内的宏观情境，行动者在政策情境中基于主体间的互动感知和概念界定达成情境定义与合作共识，并在此基础上建构互动秩序。其次，戈夫曼探讨的微观行为并没有脱离宏观的社会结构，他认为社会组织是处于彼此呈现之中的人们之间的组织性交往^②。可见，主体互动行为与互动秩序之间存在互构关系，具有微观特点的主体互动行为会影响宏观互动结构的形塑。具体而言，项目进村作为政府主导的外生性资源供给模式对村庄内生社会秩序产生了一定的冲击。在项目进村的政策情境中，不同主体基于各自已有的认知结构进行互动博弈，并通过相互调适，初步构建起集体行动规范。这一层面的集体行动规范又会反馈到新的互动框架之中，并触发新一轮的互动博弈，这种持续的互动博弈能够促进初级框架逐步向高层次框架转变，最终形塑出具有相对稳定性的互动秩序。因此，本文以“项目进村”的村庄接应逻辑为切入点，借鉴情境互动论的研究范式，建构“认知框架—情境定义—互动秩序”的整合性分析框架（如图1所示）。

首先，框架是行动者识别和理解社会事件所依赖的认知结构，能够影响行动者对外部世界的感知^③。项目制作为国家正式治理制度，主要依靠国家资源反哺的方式对乡村发展进行外部干预。面对项目进村，行动者基于长期形成的思维模式对这一政策情境进行感知与理解，不可避免地造成项目制在与村庄社会对接的过程中存有主体观念耦合问题。政府与民众观念的耦合过程，本质上是双方基于各自需求进行互动博弈的过程。这一阶段，不同行动者在乡村场域互动中产生的各类矛盾集中显现。

其次，情境定义也可以理解为行动者对互动的促成性约定之承诺^④，是行动者对所处社会情境进行事实性界定并考虑是否开展合作的动态过程。项目进村触发多元行动者进行互动博弈。这一互动博弈不仅促使既有信息不断更新，更在动态更新的过程中推动不同行动者实现了认知迁跃。基于新的认知框架，各行动者对项目进村这一政策情境进行重新识别与判断，最终形塑出共同维护的基本行动原则。这一阶段，不同行动者基于各自的需求与理解对项目进村这一政策情境做出反应。

最后，社会情境是互动秩序的基本分析单元^⑤，因而行动者对情境的充分定义是建立稳固互动秩序的前提。政府与民众的互动关系在一定程度上会影响项目制的实践效果，行动主体在互动中对自身角色定位的感知会直接影响其在项目运行中的行动选择。因此，找到国家治理与村庄自治的有机关联，实现村庄外生秩序与村庄内生秩序的有效衔接，才能够克服项目进村中的集体行动困境。这一阶段，不同行动者基于互动形成的共识，在项目进村的框架内实现有效合作。

图1：“认知框架—情境定义—互动秩序”的分析框架

（三）研究方法与案例概况

为了深入、细致、全面地剖析G村的经验做法，本文使用个案研究方法，主要遵循迈克尔·布洛维（Michael Burawoy）提出的扩展个案分析法，沿循“借鉴已有理论—分析案例—检验、扩展或建构理论”的案例分析逻辑^①。

G村位于M市东部，距离M市中心20千米，村域面积9.6平方公里。2016年3月G村由原四塘村、高峰村和园艺场三个村合并而成，全村共有人口3969人。G村是一个典型的丘陵型村庄，主导产业是优质稻和油菜种植业等，该村原有耕地面积3000余亩，分散在6个屋场，全村耕地数量少且连片化程度低，村集体经济发展薄弱。2020年，国家高标准农田建设科技示范项目选址在G村朝北冲组，该示范项目的主要目标是将村域内的“小田”整合改造成连片化的“大田”。在高标准农田建设科技示范项目取得初步成效后，G村驻村工作队与村干部持续向上级政府争取项目，向社会力量争取链接资金，向农民争取流转土地。截至2022年，G村共计获取国家专项资金360余万元，引入社会资本600余万元，改造示范稻田3000余亩，增加良田322余亩，村庄产业发展取得了重大进展。目前，G村获得了“湖南省文明村”“湖南省乡村振兴示范村”“M市人居环境改善样板村”等一系列荣誉。与此同时，G村的村集体收入由2020年前每年不超过18万元增加至2023年的50余万元。如今，G村初步实现了农民增收，正朝着和美乡村的发展目标持续迈进。

三、外部赋能：政策驱动下项目进村的村庄接应逻辑

（一）组织动员：层级导向下的调适逻辑

组织动员是政府依托科层结构实现自上而下的政治动员，遵循层级节制的特点。项目制的核心在于运用项目资源有效动员和引导国家项目“承包方”按照项目“发包方”的目标采取行动。作为国家主导的财政资金再分配制度，项目制具有层级导向的运行特点，需要各级政府建立相应的组织机制以落实政策执行的特定目标。在项目制的实际运行中，乡镇政府作为科层结构最基层的组成部分，一方面具有科层制属性，另一方面联结着非程式化的乡村社会，通常拥有对国家项目资源配置的实际控制权与打包权。

项目进村主要借助科层制的运行链条完成项目资源的下沉。作为科层末梢的乡镇政府为了实现项目进村的预期目标，循科沿层链条吸纳村“两委”充当其在村庄的“代理人”。科层链条的村庄延伸，进一步深化了乡镇政府与村“两委”的联结程度，使得村“两委”成为科层职能在末端的实际承担者。在科层制的传导作用下，村“两委”面临着项目治理的村民动员困境，这一困境产生的原因在于村民利益高度分散与国家项目输入集中性之间存在结构性矛盾。尤其在项目制属地责任的规制下，村庄在项目接应过程中极易面临被动处境，导致村“两委”为了更好接应国家项目开始转为向乡镇政府和乡村社会双向借力。具体而言，在接应项目的过程中，村“两委”一方面与乡镇政府聚焦共同目标开展合作，另一方面通过吸纳党员、新乡贤、能人等乡村精英群体，有效整合乡村社会力量。由此，在基层形塑起层级分明（县—镇（乡）—村垂直贯通）且行动高度协同的组织动员体系。

（二）被动卷入：任务导向下的参与逻辑

国家分税制推行以来，项目资金成为县域发展的重要外驱力，项目申报逐步成为县域政府的主抓工作之一。项目申报由县委农村工作领导小组办公室统筹，采取自下而上申报和自上而下审批相结合的立项机制，这一机制意味着项目立项需要实现跨越行政层级的竞争性授权。县域政府为了促进县域经济社会发展，进一步扩大地方财政“盘子”，将大量注意力分配到“争资跑项”上，采取绩效考核的方式督促乡—村两级开展项目申报工作，并形塑出了一套任务驱动型的项目治理机制。

任务驱动型的项目治理机制主要由“政治锦标赛机制”和“目标责任制”组成。随着“争资跑项”与基层政绩关联度的强化，乡镇政府被深度卷入涉农项目的运转之中，面临着一定的政治压力。为有效缓解政治压力，乡镇政府普遍采取刺激村级组织的方式，将其承担的项目治理任务转嫁给村级组织。受项目治理任务裹挟的村级组织呈现出明显的行政化趋向。村级组织的行政化削弱了其自治属性，导致村干部与村民的联结愈发弱化，村庄治理面临脱离村民实际需求的风险，其公共性亦呈消解之势。项目进村驱动下的乡村治理模式在实践中演变为一种强外部资源输入与弱村民自主参与相悖的行政任务摊派模式，乡村社会逐步面临着自治悬浮化和参与空转化的局面。

（三）对上负责：考核导向下的迎检逻辑

项目制是一种采取借势策略的治理方式，具有严格的绩效考核与资金管理特点。上级政府通常运用刚性指标考核的方式验收项目。在上级政府考核压力的传导作用下，基层政府时常面临着迎检压力。作为追责体制最末端的基层政府和项目实际运作方，不得不为项目运作的全流程留痕，采取策略性的应对模式。

从实践来看，国家项目进村承包工作高度依赖村干部的治理力量。为了应对周期性的检查与考核，村干部的日常工作逐步被填表格、写报告等文牍工作所占据，村庄自治空间受到挤压。在项目制的实际运作中，各方为了项目运作效果更加贴合上级预期，将原本应当集中在增进村庄社会公共福祉的注意力转移到了迎检工作和政绩制造层面。在这一实践情境中，项目制常规运作中的“服务逻辑”与绩效考核下的“迎检逻辑”产生了矛盾，使得项目制的目标在实践运行过程中产生了倒置并逐步偏离了其设置的初衷。国家越是强化项目进村的激励作用，国家项目资源越容易被策略性地投放到“抓两头”（示范村和薄弱村）的工作中。国家项目资源的策略性投放使得处于中间区间的村庄难以突破发展阈值，造成项目进村呈现出的对上负责模式进一步固化，导致国家项目陷入斯科特所言走向失败命运的风险^①。

四、内外联动：政策情境中主体互动秩序的建构过程

（一）认知框架：多元主体互动博弈

项目制已经成为推动乡村社会发展的重要运作机制，其在一定程度重构了基层社会各方的角色和互动情境。乡村振兴战略实施以来，做大县域政府的财政“盘子”成为县域治理的中心工作，争取国家涉农项目资金也就逐步成为乡镇政府的协调型中心工作。协调型中心工作具有较强的政治性与任务性，这意味着乡镇政府为落实涉农项目的申报与承包工作，需要在项目制情境中统合协调多方力量。受到“争资跑项”压力裹挟的乡镇政府运用“竞争”与“动员”机制将其承接的中心工作向下落实到乡村党组织，并在基层形塑了“县域统合—乡镇动员—乡村执行”的项目运作机制。在项目制进村的政策情境中，多元主体逐步获取了较为清晰的角色定位，形成了具有层级化差异的互动格局。

2020 年T镇为盘活村集体经济，在全域推进土地流转并成立土地股份合作社。G村作为集体经济薄弱村，村内的产业发展单一，主要以水稻种植业为主。然而，由于全村土地资源的高度分散，G村种植业发展条件薄弱。为有效推进土地流转工作，G村不得不整合分散的“小田”。为此，G村选取了两个村组进行“小田并大田”的试点工作，受限于资金缺口和村民的不配合，G村的土地流转工作陷入停滞。为推进土地流转工作，G村“两委”和驻村工作队在共同商讨后，决定向外争取国家衔接资金的支持。经过村“两委”与驻村工作队的共同努力，2020年G村向外争取到了国家高标准农田建设科技示范项目。国家示范项目的输入，搭建了县—乡—村组织机构之间的互动桥梁，村“两委”主要负责对接村庄的分散农户。由于国家示范项目处于开展初始阶段，大部分农户仍在观望，并将“小田并大田”项目视为政府推进的宣传项目，担心国家对农田进行改造后自己陷入无地可种的局面。这一阶段，村级组织为有效推进国家试点项目，采取人情动员机制，将动员的重心落在了具有血缘与亲缘关系的亲戚层面，最终在朝北冲组选取了300亩耕地进行试点改造。

“搞示范田项目之前村里就说要把我们的地流转到一起，这样可以增加我们的收入。我们自己在家种点田也不需要这些（项目），这种政府搞的改造工程我们也搞不明白，反正最后土地收走了到底有没有他们承诺的那么好我们也说不清。”（访谈对象：G村村民WCL，访谈编码：CM20220810WCL)

项目试点阶段，县政府、乡镇政府、村级组织三级的互动关系呈现出政策驱动下的“统合式”治理特性，主要遵循行政包干制式“集中力量办大事”的逻辑。在“统合式”治理的框架内，县域范围内各层级主体将主要注意力分配在国家试点项目的顺利落地层面，保障国家试点项目的顺利落地成为这一阶段村庄治理的中心工作。乡镇政府与村级组织为协助国家项目的顺利落地，共同扮演着“国家代理人”的角色，并呈现出高度一致的合作趋向。实际上，保障国家项目顺利落地与落地成效的主要难点在于如何开展对村域内分散农户的动员工作。然而，国家项目的集中性投放模式难以满足分散农户的多元化利益需求，导致国家项目投放的标准化与分散农户的多元需求之间存在张力。这一阶段，在农户的认知框架中，进村的国家项目是一种政府在乡村开展的“形象工程”和“政绩工程”，当项目推行的目标与村民的切身利益未实现高度匹配时，农户参与的积极程度不高。

（二）情境定义：缔造多方行动共识

情境定义建立在经验总结与实践映射的基础上。托马斯认为：“在任何自决的行为之前，总有一个审视和考虑的阶段，我们可以称之为对情境的定义。”^①个体对情境的界定会直接影响其采取行动与合作联结的方式。国家项目制在基层社会经历了群众由陌生到熟知的过程，这也意味着项目制的推行面临着政策情境向行动情境的转化难题。政策情境向行动情境的转化可以理解为多元行动主体在互动博弈中，对共同所处情境进行界定并达成行动共识的过程。多元行动者的行动选择与合作意愿取决于对所处社会情境的价值判断，而促成政策情境向行动情境的转化是在多元行动主体间塑造合作意愿最有效的方式。顺利保障国家项目资源的村庄接应工作，县—乡—村三级行动主体必须在国家政策要求的事实框架内完成项目推行的统筹与协调工作，将国家与社会的异质性利益诉求协调统合为共同利益。

2020 年国家高标准农田建设科技示范项目在G村开展试点工作，M市为提高国家项目落地的效率，将项目资源的配置权限下放到T镇政府，这在很大程度上拓宽了T镇政府开展工作的自主空间。在获取G村试点项目的控制权后，T镇政府所扮演的角色从项目承包者转变为项目任务的发包者。T镇政府项目治理角色的转变使其将大量注意力从当下试点项目进一步转移到了将G村打造为产业示范村、亮点村的层面。在项目制情境中，T镇政府为了高效地将项目资源链接到G村，将G村村“两委”吸纳为“合伙人”。在这一过程中，T镇政府受到“压力型体制”与“政治锦标赛”机制的双重驱动，而G村“两委”则面临乡镇任务摊派与村庄产业发展的双重压力。在此背景下，T镇政府作为“国家代理人”与G村“两委”作为村庄“当家人”的角色定位逐渐发生偏移。T镇政府和G村“两委”角色定位的变化推动了双方对项目制情境定义（打包项目资源，推进示范村建设）的共识达成。2021年，高标准农田示范建设项目取得了初步成效，第一批土地入股的村民，其双季稻、晚稻每亩共计增产600余斤。同时，为鼓励村民进行“小田并大田”，T镇政府大力完善补贴制度，对签订长期土地流转合同的农户进行阶梯补贴，并由村组干部对“小田变大田”政策规定和预期收益开展入户宣传。受土地流转实际效益的影响，大部分农户参与“小田变大田”模式的信心显著增强，镇政府、村社、农户和种粮大户之间也逐步形成了广泛共识。

“高标准农田项目的前期工作就是一个大工程，项目牵涉的人很多，怎么落实合作是个难题。镇里压力很大，不仅要腾出手来做干部群众的协调工作，还要确保上级能够直接看到试点的效果。哪一个环节都不能出错，如果没有做好，会直接影响下一年度镇里项目的审批。”（访谈对象：T镇组织委员SN，访谈编码：ZF20220807SN)

主体行动框架内的情境定义建立在不同行动者持续互动、博弈、理解与协调的基础之上。当政府与村庄社会之间存在利益分歧时，新的情境定义将在不同行动主体的互动博弈中形塑。项目进村是一项包含复杂利益分配关系的治理工作，不仅在很大程度上改变了村庄原有的社会秩序和利益分配规则，也在一定程度上分化了村民自治的基础。因此，项目进村面临着政府与村民之间的利益冲突。为调适政府与村民间的利益冲突，村干部兼具“国家代理人”和村民“发言人”的双重角色，其履职效能深度关联项目落地的实际成效。具体而言，在项目进村过程中，村干部的声望资本与个人能力越强，越能够协调好多方行动主体之间的关系。因此，要实现对村民的情境性动员，必须在已有行动框架中将政府与村干部的保障型角色最大程度地呈现在村民面前，激发村民对进村项目可持续发展能力的强烈期待与信任。

（三）秩序建构：形塑良性互动秩序

戈夫曼认为，互动秩序并非国家机器的创造，而是人际互动层面的约定和规范促成了互动秩序^①。集体共识是行动者开展持续性合作的关键要素，这种集体共识也可以称为维系行动者持续性开展合作的互动秩序。国家进村项目的运作涉及多元行动力量，其互动过程受制于各方固有的利益结构和经验惯习。要想保障多元利益主体的协同参与，必须在不同行动者之间建构一种约定性秩序。建构约定性秩序的过程可以理解为：将具有外生性特点的项目运作程序渗透到乡土非正式社会结构之中，并将其内化为一种行动框架以激活村庄内生主体的参与积极性。激活村庄内生主体的参与积极性则有赖于良性的利益正反馈与激励机制。

高标准农田建设点多、线长、面广，而国家在G村推行的试点项目仅限于改造村域内的300亩耕地，要实现全村耕地改造，仅靠国家项目资金远远不足。为了满足规模化推进“小田并大田”建设的资金需求，一方面，G村“两委”与驻村工作队共同调研商议，决定采取整合国家衔接资金与工作队后盾单位资源的方式建构国家与乡村社会的联结机制，并成功向上争取到了部分资金支持。另一方面，G村“两委”大力联动村民与社会力量，吸纳党员与新乡贤参与高标准农田改造。2022年，G村村支书运用个人社会资本优势，在保障异质行动者共同利益的基础上采取情感动员的方式，引入乡贤资本600万元投入农田改造项目。为广泛动员村民参与高标准农田建设项目，G村采取前五年免收土地流转费用和村民参加合作社务工获酬的方式保障村民收益。土地入股满五年后，村民的收益除了合作社务工工资以外，还包括每月最低500元一亩的农田租金收益。村民受到乡贤投资示范效应和收益预期的双轮驱动，开始主动将土地流转给村集体。截至2023年底，G村完成3600多亩耕地的高标准农田建设，2500余亩地实现了双季稻种植，比例达到了71%，村集体收入从每年18万元增加到了每年50万元。

“乡贤发挥的作用是大改，因为我们全村集体改的时候，从几个小物种改，就是靠几个种粮大户改了两三百亩，每人拿12万块钱把这300多亩地改了，农民看到改革这么好，农民也是自愿加入改革的，没改革之前农民是100块钱一亩，50块钱一亩，现在我们村集体是150块钱一亩，再通过合作社他们改革了300亩，看到改得这么好，农民也自主找到我们，把他们手里的地让我们改，我们再找乡贤支持，把土地全部改完了，像种粮大户没有那么大的资本，我们是以点带面把它做成功的。”（访谈对象：G村支书TZD，访谈编码：CW20230721TZD)

项目进村诱发的行动者不合作行为与多主体难合作现象所反映出来的内在逻辑是当前乡村实际发展模式与乡村社会现实之间存在的不匹配问题。项目进村的公共财政反哺模式将多元行动者卷入了农村社会的合作互动格局中。然而，政府并没有在制度化的主体合作方式与村庄非制度化的合作秩序之间找到相应的接合点，这就导致项目输入带来的发展外驱力与村庄长期弱自主造血能力之间产生了失衡。实际上，村民在项目进村中并非处于一种“被安排”的弱势地位，相反，国家项目资源作为一种村庄外部资源，很难突破乡村内生性的规则。外部输入的项目资源能否发挥实效，关键在于项目输入过程中能否获取村民的集体性认同。要想改变项目强输入与村庄弱造血的失衡状态，政府需要将制度化治理逻辑与村庄非制度化的生活逻辑相结合，在科层、村民、村集体、合作社和市场等主体互动中形塑具有共享性的行动框架，建构符合彼此生活世界的约定性互动秩序以持续深化多主体间的良性合作。

五、自主激活：项目进村与村庄内生发展的协同路径

（一）身份认同：建构从惯习到规则的认知框架

正式制度与乡村惯习之间具有内在张力，乡村固有的生活惯习仍然约束着农民对国家制度的认知与理解。国家项目推行受阻背后反映的是农民生活惯习与行政制度程序化之间的矛盾。现代化发展对传统乡村社会秩序产生了较大的冲击，农民原有的自治话语权在现代化进程中被具有政治化导向的制度安排所侵占，农民长期处在弱政治效能感的境地，导致其容易陷入主体权利与身份认同的双重困境。从技术理性的角度看，项目制作为一种国家正式的制度安排，其运作模式在多数情况下绕开了农民群体，进而在一定程度上造成了项目进村的实际运作与农民生活脱嵌。当进村项目无法直接给农民带来短期可视化的收益时，农民则主动选择进入失语状态。具体而言，国家与农民之间并未建立起有效的互动关系，农民并未感知到自身的受益者身份，反而常常在项目制的运作程序中处于被动卷入的状态。

能否在国家正式的制度安排与农民非正式的日常生活之间找到接合点，直接影响项目进村的实际效果。在实践中找到这一接合点的关键在于重塑农民的身份认同，在乡村建构起从惯习到规则的普遍性认知框架。这就意味着在项目进村的过程中，乡镇政府要尽力营造农民参与项目治理的文化场景，增加农民在项目推行中意愿表达与决策参与的机会，实现项目制的目标取向与价值取向的有机耦合。同时，农民对进村项目的观望状态映射了现行以“争资跑项”为主导的地方发展考评体系存在将农民排除在村庄政治框架外的风险，导致农民难以获得对进村项目的全景式了解，通常只有在效益显现后农民才会增加投入并积极参与项目落地工作。因此，要转变项目进村中“政府干，群众看”的尴尬处境，需要在项目制的推行过程中打通农民参与村庄治理的渠道，加强政府、村干部、市场主体与农民的交互协商，推动农民在集体行动中重构其乡村建设的主体性地位。

（二）主体协同：重塑信任互惠的集体行动模式

项目制作为国家实现资源配置的有效手段，遵循政绩合法性逻辑。项目制所遵循的政绩合法性逻辑主要源于国家正式制度的规定，而顺利完成进村项目的落地需要在乡村社会建构起制度合法性认同。从机制层面来看，项目落地能否有效带动村庄发展取决于项目进村的核心行动者能否建构起对话基础上的联动机制。然而，项目进村具有多线性的特征，项目落地阶段涉及的行动者彼此间处于相互区隔的状态，难以形成良性的协商对话机制，弱化了行动者的集体行动能力。尤其是带有行政色彩的项目制缺乏自下而上的需求反馈机制，容易造成进村项目与村庄整体利益的疏离。以村干部势能为基础的项目接应模式导致项目所具有的公共属性被行政考核导向所置换，最终塑造了村民对进村项目的认知—行动图式，并奠定了项目治理中集体行动能力弱化的基本格局。

项目进村情境下的合法性认同源于多元行动者在广泛社会互动中协商建构的一致性认知。形塑不同行动者对项目进村的一致性认知必须改变政府主导下的包揽代建模式，解决项目运行中权力上收和责任下移带来的权责分离问题。对此，地方政府需要调适项目接应过程中的“竞争性”样态，塑造村社自建自管的项目接应秩序，在制度赋权的框架内下放项目进村的实际控制权，建立起“建”“管”同构的村民监督模式，借此提升村社集体在项目进村中的利益关联度。同时，在项目进村的过程中，行政村通常扮演着“项目接应者”的角色，成为政府衔接乡村社会的最末端。村干部在一定程度上承担起了落实政府需求与整合村民利益需求的中介功能，最大程度地掌握了不同行动者的现实需求。然而，相较于行政村层级，村民小组在项目进村中扮演了项目落地的重要角色^①。村民小组作为行政村的最小单元，具有较深程度的地缘与血缘勾连，项目接应中村民小组能够最大程度地联结成利益共同体并采取集体行动。因此，在国家项目资源输入村庄的背景下，要想发挥村民小组的组织协同作用，村干部需要将落在行政村的项目任务划入村民小组的集体承接范畴，通过村民小组衔接村民的方式，保障项目资源的落地。

（三）资源内生：塑造以村为中心的项目接应秩序

项目制主要通过政治性嵌入与结构性嵌入两种方式，实现国家项目资源向村庄输入。国家实行项目制的初衷是借助财政资源激活乡村发展潜能，实现“以点带面”的村庄发展效应。然而，外部输血的方式仅仅能够暂时性地解决村庄发展面临的资源禀赋困境，难以突破由外源到内源的发展瓶颈，这是实现乡村可持续发展面临的最大难题。总体来看，进村项目难以激活村庄内生资源禀赋的原因有两方面。一方面，项目进村有明确的完成期限，而村庄发展是一个长期性、系统性的工作，在这一过程中，具有运动式治理特点的项目制与村庄常规性发展之间产生了明显的张力。这种张力主要表现为外部资源在短期内为村集体经济发展输入了大量的活力要素，而资源输入带来的活力难以与村庄常规性发展秩序之间形成有机耦合。概言之，外部资源的嵌入并没有在乡村形成适应其发展的凝聚力。另一方面，乡村发展的堵点在于乡村自主发展能力弱，国家资源短期的集中性输入需要村庄培育较强的资源接应能力，而目前多数村庄尚未建立起项目接应的长效机制，导致进村项目常常出现昙花一现的局面。

国家推行项目制的最终目标是借助外部资源有效地激活村庄内生资源禀赋，因而乡村可持续发展必须建立在外部资源链接村庄内生要素的基础之上。实现外部资源链接村庄内生发展的关键在于如何将外部输入的“活力要素”转化为村庄社会发展的“长效因子”。这就意味着，相关部门需要基于乡村特定的文化环境、利益结构与人情关系，遵循“情”和“理”的治理逻辑，策略性地将项目进村的政策要求分解成具体的乡村公共事务并将其融入村庄社会生活秩序中，重塑村民对进村项目的理性认知框架，从而减少项目进村的阻力。同时，在项目制情境中，国家在向村庄输入资源的过程中也向村庄转嫁了一部分考核压力。考核压力的下沉在一定程度上导致项目制目标的走偏，容易造成干群关系的疏离。因此，要实现以村为中心的项目接应模式，必须增强项目制执行的精准性，增强基层干部与村民之间的信任与对话。

六、总结与讨论

按照项目制的功能设定，之所以需要推行具有目标责任导向的项目制，是因为后税费时代基层政府的财权逐步上收，农村公共物品供给主要依托于国家财政输入。村庄只有持续性地获取外生的制度性供给，才能最大限度地打造和布局村庄发展新动能。打造村庄发展新动能，又是以项目集中输入基础上村庄的接应能力为前提的。然而，当下国家项目资源在部分农村地区却呈现出昙花一现的局面。关键原因在于宏观制度框架内项目进村的事本主义逻辑与村庄发展的自主性逻辑之间存在张力。项目制的事本主义逻辑向村庄发展自主性逻辑的转换过程中，乡村非正式制度同国家正式制度相抵牾，弱化了项目进村在过程和结果层面的技术理性，放大了项目落地阶段村庄的资源接应与整合能力的作用，造成依靠政府推动的项目制在单向渗透村庄的过程中容易出现耗散与空转等问题。

本研究在文献分析与理论对话的基础上，建构了“框架—情境—秩序”的理论分析框架，用于研究项目进村与村庄内生发展的协同机制。其边际贡献在于：将基层政府、村社组织与村民纳入统一的分析框架当中，将分析个体面对面互动秩序的情境互动论拓展到多个群体间长期且多层次的互动秩序中，拓宽了“情境互动论”的应用范围；以情境互动论的视角建立了基层政府、村社组织与村民在项目制情境中的动态互动关系，分析了主体在达成情境定义的各个阶段对项目进村效果的影响，丰富了项目治理视域下多元主体行为互动的解释机制。

研究表明，项目进村深刻改变了国家与农民的关系。当前进村项目难以为继的根源在于忽视了不同主体所进行的日常互动对项目落地效果产生的影响，尤其是如果村组内部对进村项目采取被动接应策略，或是存有“局外人”思维，项目进村的实际效果也就难以达到预期。现阶段要发挥进村项目“以点带面”的持续性效果，需要政府置身于村庄和农民的视角，既不能只关注国家统合式治理的作用，也不能仅仅依靠村干部的社会关系网络，而是要综合考虑政府、村干部、农民等不同行动主体的联动作用。因此，在项目落地阶段，政府要将主要注意力放在形塑村庄内部团结层面，强化以村庄为本位的发展思路，将项目进村融入村庄生活秩序，关注如何借助国家输入的项目资源来激活农民参与村庄发展的积极性，推动正式制度与柔性治理的有机耦合，在乡村振兴过程中实现发展秩序与社会活力双向赋能。