一、研究背景与问题提出

当前，我国基层治理正处于转型的重要时期，其重大制度背景之一是资源下乡。自取消农业税费以后，国家开始向农村输入资源，尤其是党的十八大以来，随着精准扶贫、乡村振兴等一系列国家战略的实施，国家资源下乡的体量极大、内容甚广，深刻影响着基层治理格局。同时，国家进一步提出了推进基层治理现代化建设的目标，以回应新时代人民美好生活的需要。而从实践看，在资源下乡背景下基层治理却呈现一个典型悖论，即大量输入的资源并没有转化为基层治理能力的提升，反而陷入了基层治理内卷化、公共服务供需错位的困境。《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》强调，基层治理是国家治理的基石，要加强基层治理体系和治理能力现代化建设，夯实国家治理根基^[1]。基于此，学界亟须反思当前资源下乡背景下基层治理的路径偏差问题。探索基层治理现代化的有效路径，对于国家治理现代化的实现具有重大意义。

这一探索引发了学界的诸多研究，但在基层治理现代化的路径上各有侧重，相关研究主要集中以下3个方向：项目制路径、规范化路径和技术化路径。首先，项目制是自分税制改革以来资源下乡的主要方式，其目标是通过项目形式的专项转移支付，覆盖基层的公共服务需求^[2]，其既为国家超越科层体系向农村输入资源提供了渠道，也通过国家更高层级的统筹和再分配缓解了资源的区域差距^[3]，但在实际运行过程中，通过项目制的治理还是引发了一系列治理问题：地方政府通过发包—打包—抓包的模式，加入了自主发展的意图和自利性诉求^[4]，导致项目资源在县域内仍然存在巨大分化，如超级村庄的打造；项目资金使用的刚性化与基层社会的需求难以适配，造成基层治理内卷化^[5]；项目制在落实过程中仍然无法保证项目资源在基层的合理使用，甚至可能造成各类强势群体结成利益联盟，形成了以项目资源为基础的分利秩序^[6]。其次，规范化路径是伴随资源下乡而进行的，资源下乡带来了相关的规范下乡、监督下乡，其核心在于通过对基层治理的全面监督来推动行政规范化建设^[7]，也是国家强化现代化治理的有力手段。“监督下乡”虽然规范了基层的权力运作，促进了乡村治理的规范化，但监督也被视为基层政治动员的配套手段，推动多项中心工作的开展^[8]，在高强度的问责压力下，基层组织和干部既通过合规化运作达到消极避责的目的^[9]，也大幅增加了制度成本^[10]。最后，技术化路径是大数据、人工智能等新技术快速发展在基层治理领域引发的变革，各类数字治理平台和技术、村务政务APP运用到基层治理场景中，被认为是简化成本、赋能增效的治理工具^[11-12]，广泛运用于基层社区治理、流动人口管理、综治事务、档案资料管理、应急等多个领域，但不可忽略的是，在基层治理中技术运用的过度泛化不仅对人的主体性产生了价值挤压^[13]，还成为基层增负加压、形式主义的主要来源^[14-15]。

可以看到，既有研究重点聚焦了基层治理现代化的方向，形成了百家争鸣、相互补充的格局。以上3种路径的共同症结在于：在资源下乡过程中的规范化和技术化导向与基层治理过程的脱嵌，即3个方向都抑制了基层治理能力的自主培育和提升，基层治理的主体性和群众动员性弱化^[16]。实际上，国家资源下乡应当发挥激励和促进基层治理能力提升的重要作用。本研究以W村为例，提出“激励式路径”的替代框架，以回应上述3种路径的局限。在秭归县W村的调研发现，当地的资源下乡过程与其他地区呈现方式不一样，尤其是关于公共服务的项目资源，不但利用少量的资源实现了与村庄和农民需求的有效对接，并且激发了农民参与村庄公共建设的积极性，实现了基层治理能力提升的正向循环，其成功经验需要进一步总结，作为促进基层治理现代化的有效路径。

基于此，本研究将通过秭归县W村“厕所革命”项目资源下乡落地的案例，剖析资源下乡推动基层治理实践的有效机制，阐释资源下乡与基层治理有效的良性转化和循环效果，总结资源下乡与基层治理现代化路径启示，试图为当前资源下乡与基层治理的困境提供解决思路。W村位于湖北省宜昌市秭归县郭镇，是中西部的一个普通村庄。全村耕地面积9 800亩，共933户2 503人，辖7个村民小组16个村落。全村设立党总支1个，下设2个党支部、7个党小组，共有党员72名，配备村“两委”干部5人，后备干部2人，驻村工作队2人。笔者于2022年5月在W村开展了为期15天的驻村调研，对村干部、党员、村民小组组长、村民等进行了深入访谈。

二、资源下乡的有效落地：W村“厕所革命”的个案解剖

当前，普遍的资源下乡为村庄提供了基本的公共品。近年来，农村人居环境整治正在大力推进，其中，“厕所革命”项目既是重要的资源输入，也是满足农民公共服务需求的代表性项目资源。各地虽然都有该类资源输入，但方式及效果有着明显的差异。从全国各地的“厕所革命”实践看，大多数农村都出现了项目资源输入难以有效落地的困境。而秭归县W村的改厕项目主要是按照当地政府所下达的“厕所革命”实施方案（2018—2020年）进行的，在3年行动中，W村率先顺利完成了85%的改厕率，同时，激活了基层自治，满足了农民对美好生活的需要。具体来看，W村“厕所革命”项目资源下乡落地的过程包括以奖代补的资源输入制度、多层试点的深度宣传过程、民主自治的公共实践过程。

（一）以奖代补的资源输入制度

2018年，秭归县人民政府办公室发布了《秭归县“厕所革命”以奖代补资金管理办法（试行）的通知》^[17]，规定了“以奖代补”的资金管理办法，遵循“政府引导、以奖促建、乡（镇）统筹、专款专用、先建后补、以奖代补”的原则，并且进一步对农村无害化厕所建设资金实行分类奖补。“奖补标准为：农户新建三格化粪池、一体化整体装配式三格化粪池式、双坑交替式厕所按照户均1 500元的标准进行补助，‘三联’沼气池式厕所改造按照户均500元的标准进行补助；农村公共厕所新建按照每座5万元的标准，改造按照每座2万元的标准进行补助；已通过移民、扶贫、环保等部门项目投入完成建改任务并达到无害化处理标准的，不得重复享受此项补助。县财政采取‘竣工验收、以奖代补’的方式奖补到乡（镇），由乡（镇）统筹使用。”因此，W村的所有农户厕所改造都采用了以奖代补的资源输入方式，这尤其适合于涉及一家一户的公共服务项目，各户在满足基本标准的基础上可以根据个性化需求进行调整，并且不同类别的补助标准基本覆盖改造成本，既没有增加农民的负担，也未挤压农民的自主意愿，还给村干部做好相关工作提供了充足的空间。

（二）多层试点的深度宣传过程

改厕政策和目标下达后，W村重点进行了多层试点的深度政策宣传。不同于过去农业生产类的公共服务，“厕所革命”的难点在于转变农民的卫生观念，还要与每家每户对接，因此，极易造成农民的消极应对。当地政府选取了个别镇和个别村作为试点，W村也尝试选取村内不同类型的村落，包括库区村、高山村、普通村等进行试点，并且进一步在村落内选取个别户进行试点。多层试点的方式帮助村民深度了解了“厕所革命”政策的目标和意义，与其他政策宣传方式的区别在于，试点让村民看到了实际的惠民效果，有效促进了村民卫生意识的转变。该村党组织书记说：“讲一百遍不如让他们亲眼所见、真实感受。”此外，试点宣传还结合现场会进行干群面对面的政策讲解和宣传，现场会邀请了乡镇负责厕改的干部、联村干部，还包括了村干部、“厕所革命”联络员、村落理事长以及村民代表，直接在改厕现场围绕改厕政策、改厕工程等农民关心的问题进行互动，现场化解农民的疑问和担忧，这一措施的好处在于他们可自发成为政策宣传的接点。W村还通过拉横幅、村干部与村落理事长等挨家挨户走访等方式进行宣传。总体而言，在“厕所革命”项目全面推广落实之前，全村通过政策的深度宣传，已经形成了大范围的农民共识和改厕政策热潮。

（三）民主自治的公共实践过程

深度的政策宣传为改厕项目落实奠定了基础。在项目的具体落实阶段，W村通过民主自治的公共实践过程完成了改厕任务。虽然改厕资金是直接对接到每一户的，但先建后补、验收竣工的过程仍然需要村级和村落组织统筹协调，并通过民主自治的方式予以有效落实。W村主要通过多种形式的民主程序确定了改厕项目的顺序和进度：首先，通过村落理事会民主公开的方式对农民改厕意愿、数量进行摸底，同时，大致确定改厕项目落实的顺序。村落理事长是每个村落的带头人，能够组织协调不同的意见，最终形成大多数村民的共识。其次，在改厕过程中出现的困难、矛盾以及钉子户等情况，都通过村民劳作之后的“屋场会”这一农民说事议事平台解决，村民们畅所欲言，甚至有时不乏尖锐“吐槽”，但关键是在同一个公共空间中，争论最终通过农民的民主议事得到了解决，改厕项目得以有效推进。最后，在全村内除了号召党员带头改厕发挥示范作用，主要以村落为单元进行统筹推进、连片清理，形成了民主自治基础上的村落共识和集体行动。最终，W村的改厕目标在全民参与的氛围中完成，关键在于村庄治理被有效激活，服务于村庄的公共建设，村民亲自参与到改厕行动中，并共同形成了良好的卫生习惯，村庄卫生环境得到持续改善。

三、制度激励：资源下乡与基层治理有效的作用机制

从W村“厕所革命”顺利推进的经验看，其不仅仅是一个资源下乡的过程，更重要的是通过资源下乡实现了基层治理有效。可以说，资源下乡背后所蕴含的政策目标不能化约为资源输入目标和工程建设目标，而是指向了实践性的治理目标，即“厕所革命”要完成动员农民参与村庄卫生运动和环境建设，以及农民良好卫生习惯的建立，而治理目标的实现也就达成了资源下乡的政策目标。因此，重点要把握资源下乡与基层治理实践的有效机制，具体包括制度激励与农民主体性参与、分配动员与农民再组织化、利益整合与公共性再生产。

（一）制度激励与农民主体性参与

资源下乡的方式决定了农民参与治理的角色和程度并影响着最终的治理效果，“以奖代补”的资源下乡方式作为一种制度激励，最大程度地激发了农民的主体性参与。长期以来，中西部大多数农村的公共服务资源来源于由国家财政转移支付到县级政府管理的项目资金，而项目制的资源下乡方式容易导致政府过度包揽建设责任，资金使用、项目规划和工程管理等，不仅与农民关联不大，并且预先制定的刚性建设标准与农民多层次、多元化的需求难以匹配，农民仅仅作为被治理的客体，不愿或无法参与到基层治理中，公共服务变成基层干部单方面推进的行政任务，资源下乡的效果大打折扣，农民现代卫生和农村环境改善的服务需求无法得到可持续地满足，甚至引发了村级债务、干群矛盾等一系列基层治理困境。

“以奖代补”的核心在于“先建后补”，即前期由农民自主建设和承担投入成本，后期资金以一种惠民福利和奖励的形式发放给农民，其作用在于形成一种制度激励。从这种资源下乡方式的制度实践看，首先，“以奖代补”的方式将公共服务的目标和任务转化为他们的生活改造目标，包括其家庭生活设施的升级、生活卫生习惯的改变和村庄生活环境的改善，在这一政策的引导下，农民必须思考需不需要改造以及如何改造的问题，从而激发了他们创造美好生活的内在动力；其次，“以奖代补”的方式充分给予了农民主体参与的空间，激励他们真实的需求反馈和创造能力，由于厕所改造成为农民“自己的事”，那么，他们就会考虑需要何种类型的厕所设施、如何解决改厕中的难题、改厕后续的维护和环境保护如何进行，从而积极发声并参与行动、贡献智慧。在这一过程中，他们不仅是自主改造生活的主体，也是基层治理体系中与政府、基层干部直接平等互动的主体，帮助资源下乡落地进行在地化的调适。总之，这种资源下乡的制度激励具有双重性，既能极大地调动大多数农民参与改厕的主动性，也保留了少数农民自主意愿的空间，相较于通过项目包办统一强制的改造落地方式，反而放大了资源下乡的激励效果。其主要原因在于农民的角色发生了根本改变：此时，他们不再是被治理的客体和置身事外的看客，而是成为自主改造生活、建设村庄的主体。另外，在厕所改造过程中，奖补标准基本一致，按照标准验收合格即可，农户只要基本符合标准，其他方面可以按照自身需要来修建水厕，从W村来看，改厕后从普通水厕到更舒适的水厕浴室，这是农民主体性参与的体现。这是资源下乡激活基层治理实践的制度前提。

（二）分配动员与农民再组织化

资源下乡有效的关键机制在于实现对农民的动员和再组织化，即“自上而下的资源转移与农民自下而上组织能力的提升相结合”^[18]，在这一过程中重要的行动主体是基层组织和农民。事实上，当前资源下乡成为一种利益分配，农民是最终享受资源和利益的主体，因此，他们高度关心资源的用途和分配。而利益分配的方式决定了其结果是强化农民个体性还是完成农民的组织化。按照普遍的项目制落实方案，资源按照农户的数量直接分配到户，比如，改厕材料和施工通过县级政府统筹直接分配到改厕农户，在这种分配模式下，村级组织和村干部只是协调和落实资源分配的一个环节，农民也只是资源下乡的无义务承接者，极易强化农民在资源分配中的个体性，激发他们的自利性，加剧村庄社会的利益矛盾和干群矛盾，最终仍然无法动员他们参与资源下乡和基层治理实践。

在秭归县的改厕实践中，基层组织采取多层试点和民主自治的方式，并以一种在地化的形式完成对农民的分配型动员，从而实现了对农民的再组织化。通过多层试点和民主自治，村级组织成为资源下乡利益分配的主体之一，他们需要最大程度地把农民动员起来，并且还要为农民提供资源落地和利益分配的方案，而农民的利益获得高度依赖于民主自治的实践过程，农民只要关心分多少、如何分，就会被动员到改厕试点、村落议事、“屋场会”等民主自治的具体环节中，质言之，农民在个体利益的导向下参与到资源下乡的公共利益分配过程中。农民从个体出发通过动员的过程最终形成了村庄改造和建设的一致行动，实现了基于村庄公共事务的再组织化。农民的再组织化是在人口流动和“打工经济”的背景下，中西部地区的大多数村庄逐渐“空心化”和“原子化”，农民在村庄公共事务中的参与度越来越低，这就导致资源下乡有效落地的内在困境。但在秭归县W村的改厕实践中，基层组织通过民主自治的方式进行利益分配，最大化地动员农民参与，并在此过程中凝聚了大多数农民的共识，在此前提下，他们的组织化程度才有所提高，从而大大提升资源下乡和基层治理的效能。W村的改厕推进过程表明，各家各户厕所改造的问题只有转化为村庄公共环境如何提升以及农民卫生健康意识如何养成的公共问题，从而把他们动员及组织起来，才能真正实现基层治理有效。

（三）利益整合与公共性再生产

资源下乡最终要转化为可持续的治理效能，在资源下乡的落地过程中需要完成对农民的利益整合，进而实现村庄的公共性再生产，资源下乡与基层治理有效才能形成完整的闭环。如上所述，当前下乡的资源越来越具有私人属性，从过去农业生产和村庄基础设施等公共资源，到当前满足农民美好生活需要的个体资源，资源下乡的范围延伸到农民家庭内部，并且他们在外出流动和市场化的过程中也愈发具有“强私弱公”的倾向，公共利益的整合越来越困难，导致资源下乡与他们需求的对接总是容易出现偏差和错位，基层治理也出现内卷化^[5]。资源下乡是国家为农民农村提供公共服务的重要方式，也是国家实现基层治理有效的有力抓手，这就决定了资源下乡是一个长期过程，若无法通过资源下乡实现对农民的利益整合，最终就会导致资源落地和基层治理的成本不断攀升。

秭归县W村改厕实践的成功经验在于，在当前村庄农民已经出现分化的背景下，资源下乡仍然由具有公共性的基层组织来承接，在民主自治的公共实践中形成“少数服从多数”的公意，再以共识为基础将方案执行落地，由此完成了分散的私人利益向公共利益的整合。一方面，这一过程实现了对村庄共同体的激活和强化。在市场化和城镇化快速推进的背景下，对农民而言，村庄的生活联结和利益联结都趋于弱化，但改厕的民主实践将他们的利益整合到村庄的公共利益中，即他们的生产生活需求仍然嵌于村庄这一生活共同体和利益共同体之中，利益整合的本质是完成村庄的实体化和主体化，这样基层治理才不会陷入形式主义的窘境。另一方面，在资源下乡的民主实践过程中，村庄自动生产出了公共规范，确立了农民的责任边界，能够约束少数农民的行为、改变他们的观念，一旦有人违反了村庄的公共规范，就会受到村庄舆论和其他方式的惩罚，如改厕过程中的钉子户、出现矛盾纠纷的情况，都能得到妥善解决，有效维护资源下乡和基层治理的积极作用。在改厕过程中，W村村干部的公共权威得以再生产，农民对村庄公共规范的认同和遵循得到强化，真正实现了村庄的公共性再生产。

四、从资源下沉到治理赋能：“激励式”路径的良性互动逻辑

由上述分析可知，资源下乡的最终目标不仅是要实现资源的落地，而且是要激活基层治理，实现基层治理能力的持续提升。其关键是要在资源下乡的实践中把握其与基层治理能力的关系，提炼基层治理能力持续提升的“激励式”路径。

（一）基层治理能力提升的“激励式”路径

从实践看，资源下乡与基层治理能力存在两种取向的关联。一种是资源下乡后，作为专项资金由县级政府管理，通过项目招标落实建设工程，乡镇协调和督促落实，村级组织负责传达政策、指标对接到户，农民只是被动接受政策资源。在这一过程中资源下乡实现了刚性化运转，绕过基层组织直接落实到农民个体头上，最终基层治理能力弱化，组织动员农民的成本持续攀升，可以称为资源下乡与基层治理能力的消极互动。也就是说，若延续这种方式，资源下乡越多，基层治理能力就越被削弱。另一种取向则是资源下乡之后，其作为基层组织的治理资源，成为组织动员农民的有效激励，让农民能够参与到基层治理过程中，最终实现国家资源下乡落地的目标。在这一过程中资源下乡激活了基层民主自治，农民也成为基层治理的重要主体，是能够组织化行动的社会力量，治理成本持续降低，可以称为资源下乡与基层治理能力的正向激励互动（见图1）。

图1“激励式”路径的运作模式

在这一循环路径中，国家、基层组织和农民三者紧密互动，但三者的目标、角色、方式都有所不同。国家的关键目标是对村庄和农民实现有效的基本公共品供给，但除少数大型的、高度标准化的公共服务由国家承担外，大多数基本公共品都无法由国家直接供给。一旦由国家包揽村庄大多数的公共品供给，则容易陷入成本高、负担重、农民无义务的困局。因此，国家的角色应该是外部适度的资源供给者，而不能成为过度介入的服务者。资源输入的方式也应是激励性的，如秭归的“以奖代补”或成都的“公服资金”^[19]，而不应是高度负担性的。基层组织的关键目标是实现民主自治，但这一目标无法通过基层组织独立完成，而是要通过与国家和农民的关联互动来实现。国家资源下乡和公共品供给的目标给基层民主自治提供了动力，去回应农民的公共需求，同时，农民的公共需求也成为基层民主自治的有力抓手，从而实现国家公共品供给的总体目标。也就是说，只有让基层组织发挥其在国家与农民之间的联结作用，民主自治才能有效运转，关键是把农民组织动员起来。农民的目标是满足其公共需求，个人利益需求要通过公共需求来满足，即农民的美好生活建设是具有公共性的。因此，农民既需要国家的公共资源输入，也需要基层组织动员农民通过民主自治的方式实现。三者的良性互动构成了资源下乡与基层治理能力提升的“激励式”路径。

（二）“激励式”路径的治理赋能效应

当前，最关键的是要打破资源下乡与基层治理能力的消极互动，因为其不仅无法实现政策目标，还可能造成基层负担，甚至引发基层政权合法性危机，威胁基层社会稳定。而资源下乡与基层治理能力提升的良性互动，将在很大程度上提高国家公共资源的利用效率，实现国家资源的3层转化。

第一，基层治理能力的高效转化。资源下乡不断激活基层治理，成为基层治理能力不断提升的丰富“养料”，这种能力是基层组织自主培养并不断再生产的治理能力，具有可迁移性。除了能够帮助资源有效落地，还能有效促进乡村建设、乡村振兴。在当前农村“空心化”的背景下，基层最艰巨的任务是乡村振兴，这一目标在不同区域存在差异，但实现这一目标的核心在于村干部对在村农民的组织动员能力。以美丽乡村建设为例，W村践行了“和美乡村”的建设理念，动员农民自主动手美化庭院，当地农民在庭院里种花种树，形成了新的农村景象。该村还通过举办贴近农民生活、农民喜闻乐见的活动来撬动乡村建设，比如，在农民丰收节上举办农产品展示、吃橙子比赛、拔河比赛、百桌宴和文艺晚会等活动，提高了农民在乡村公共建设中的参与度和认同感。基层治理能力的提升还可有效促进乡村产业振兴、农村精神文明建设。总之，在全面推进乡村振兴的过程中，基层治理能力是不可或缺的组织保障。

第二，强化农民主体性与获得感。近些年在国家资源下乡的过程中，由于资源输入方式不当，出现了包办替代和服务泛化的问题，看似减轻了农民负担，实际上却挤压了农民的主体性与获得感，农民不能成为自主创造美好生活的主体，这也是大量的资源下乡没能有效转化为基层政权合法性的原因，因为资源下乡必须通过增强农民的获得感，才能使农民真正对基层政权认可和满意。在基层治理能力提升的“激励式”路径中，就明确了农民的主体性地位，农民成为村庄的建设者而不是被服务者，成为美好生活的创造者而不是索取者，这一核心差别就在于农民积极行动所产生的获得感是更高层次的民生福祉，是物质需求和精神需求的双重满足，正好契合了国家资源下乡的根本目标，这才是基层和国家政权合法性的有效来源。

第三，理顺国家、基层与农民关系。自取消农业税以来，国家与基层、农民的关系发生了深刻变化，国家通过项目制的方式向农村输入资源，保持自身权力的高度在场，严格监督和限制基层组织的权力，采用招标的方式满足农村的公共品需求，但结果却是资源消解了基层自治。国家绕过基层组织直接与农民对接，不仅治理成本高昂，而且国家过度干预后，会造成基层组织消极应对、农民无义务不合作的困局。本质而言，即国家、基层与农民关系的边界混乱，基层社会的活力被压制。因此，资源下乡的过程必须转向基层治理能力提升的“激励式”路径，国家与农民的联结必须通过基层组织这一中间主体，在适度的边界内互动，而基层组织通过基层治理实现国家与农民的有效联结，在治理过程中完成“国家性”与“社会性”的统一，最关键的是通过以基层治理为抓手，以农民为主体，国家资源激发基层社会的活力，基层社会秩序能够低成本、可持续地生产与再生产。

五、基层治理现代化的路径重构：“激励式”路径的实践原则与边界

总体而言，资源下乡是当前基层治理现代化最重要的外部力量，尤其是在人财物普遍外流的农村，由于内生资源相对匮乏，更加需要国家资源下乡为基层治理提供财政支持。随着乡村振兴战略持续推进，资源下乡的体量还会持续加大，成为基层治理现代化建设的总体背景和物质保障。资源下乡与基层治理能力提升的“激励式”路径，实际上是为基层治理现代化建设提供了方向性和原则性的启示。

（一）资源下乡对基层治理现代化的激励性作用

长期以来，资源下乡一直都在基层治理中发挥着重要作用，但存在两个阶段的变迁。第一个阶段是从取消农业税到党的十九大（2006—2017年），可以称之为资源下乡的1.0阶段，其最大的作用在于为农村提供基础设施建设，主要方式为自上而下的项目制。可以说，取消农业税之后，农村最急迫需求体现在基础设施建设方面，尤其是农业生产的维系还高度依赖于各项水利设施，而其他水电路也是农村基本生活和发展的必要条件。因此，国家资源通过项目运行不断完善农村的基础设施，使村容村貌焕然一新，农业生产也有了保障。虽然项目制运行给基层治理带来了一些负面后果，但由于这一阶段所提供的主要还是农村公共区域的硬件公共品，标准化程度高、覆盖面广，项目化管理能够在很大程度上提高供给效率，避免项目资金被滥用。基层治理在这一阶段的目标也主要是保障项目的争取、协调和落地，处理项目落地过程中的“钉子户”等问题，让农民尽可能享受到基础建设的红利。

党的十九大之后，尤其是经过了精准扶贫阶段后，全国大部分农村的基础设施都有了很大改善，并且随着我国城镇化进程的推进，越来越多的农民进入城市，农村的主要需求从农业生产的维系转变成美好生活的实现，即从生产型公共服务转向生活型公共服务的需求，国家资源下乡除了满足基本农业生产，还将重点放在了农民生活上，“厕所革命”即是一个典型代表。这实际上就进入了资源下乡的2.0阶段。此时，资源下乡的内容和目标都已发生了深刻的变化，而方式还继续沿用自上而下的项目制，就会对基层治理产生破坏性作用，自然难以实现基层治理现代化的目标。笔者认为，这一阶段资源下乡不应再作为直接的服务资金，只发挥物质支持作用，而应该转变角色和方式，对基层治理现代化主要发挥激励性作用，激励基层民主自治的有效运行以及农民主体性的发挥。

（二）“激励式”路径的具体原则和边界

具体而言，当前基层治理现代化路径仍处于探索阶段，比起统一且标准化的路径规定，笔者认为，把握基层治理现代化路径的原则更为重要。这些原则既涉及国家权力介入的程度，即资源下乡的边界，也包括尊重基层治理本身的差异性和自主性。由此，在基层治理现代化建设的进程中，广大农村才能真正释放出活力。

第一，把握资源下乡的边界。当前，由于农村正处于快速变迁中，公共服务的需求也处于变化中，因此，资源下乡要真正发挥积极作用，就要把握资源下乡的边界，避免全覆盖、无差别、单一化的供给，关键是要对农村公共服务需求进行分类供给^[18]。实际上，农村公共服务需求按照服务范围、服务规模和服务性质主要分为3类：一类是辐射村庄整体但村庄又无法承担的公共服务，包括基本民生公共服务和大型基础设施建设。基本民生公共服务涵盖了教育、医疗等，大型基础设施建设包含大型灌溉系统、排水系统等，其公共服务的特点是每一个农民都能受益，且标准化程度比较高、成本高昂，国家通过项目化运行统一供给效率更高、受益更广。第二类是仅辐射每个村庄内部且村庄有一定承担能力的小型公共服务，主要包括道路维修、小水利等，其公共服务的特点是涉及农民基本生产生活，但标准化程度不高、成本较低，需要农民的合作，因此，可由国家投入资金，村庄自主申请，并动员农民参与公共服务的申请和建设，通过国家资源下乡和村庄内的自治来满足。第三类是不仅辐射村庄公共区域也辐射农民私人生活领域的公共服务，如农村人居环境整治、“厕所革命”即属于此类，其特点是农民的受益程度更高，但标准化程度很低，对接成本很高，需求存在差异性且难以统一，因此，要避免采用刚性化的项目运行方式，更要防止国家包办替代、直接供给，可以采用更具灵活性、引导性的方式，如本研究提到的“以奖代补”，调动农民主体的积极性，激发农民自主建设。这3类公共服务是当前阶段农村最主要的需求，一般情况下，国家资源下乡只需要为农民提供基本的公共服务，不涉及农民私人生活的需求，一旦涉及农民的私人领域，就要明晰干预的边界，采用适当的资源输入方式。

第二，尊重基层治理的差异性。过去资源下乡往往伴随着统一的规则和目标，从而导致基层治理体系刚性化运转^[8]，尤其是在项目制运行和政绩导向的影响下，资源下乡与顶格指标绑定，如一些地区要求改厕率在短时间内达到100%，这实际上就使基层治理被深度卷入，成为完成资源下乡指标的工具，最终造成基层治理脱嵌，甚至激化了干群矛盾，大量资源下乡的结果是农民的真正需求没能得到满足。实际上，受经济发展、人口流动、产业分布的影响，不同村庄对资源和服务的需求存在差异，并且村庄内部也产生了分化，这样就更无法在资源下乡的过程中用顶格化、统一化的指标作为基层治理的任务要求。因此，资源下乡必须尊重基层治理的差异性，如中西部地区一些村庄尚未完全实现环保观念和卫生习惯的养成，就只能由部分农民率先带动，再经历长期的过程转变观念，不可能在短期内实现改厕率达到100%的目标。基层治理现代化就是要通过民主自治发掘村庄内部的公共需求，再利用资源满足公共需求，尊重差异符合当前农村发展和乡村振兴的实际。

第三，给予基层自主创新的空间。除了资源输入的类别和方式需要适配基层治理，资源落地的过程也要赋予基层自主创新的空间。在以项目制运行的资源下乡过程中，基层组织常常陷入双重困境，要么成为被严格监督的客体，要么成为在上级压力下协调项目落实的工具，很难在其中作为基层治理的主体发挥能动性作用，基层组织的创造性被压制，只能被动执行或者选择“避责”^[20]。实际上，从W村的经验可以看出，基层组织可以采取多种方式组织动员农民，实现资源的有效转化，如多层试点、现场群众会等，并且这些方式符合村庄的实际情况，更是撬动基层治理的支点。虽然不同村庄的支点不同，但这种支点的作用往往都能达到低成本、高效能的效果。因此，要鼓励基层围绕不同的支点进行自主创新，解决资源落地过程中的实际问题以及后续的维护问题。如，W村在高山村、干旱缺水村和沼气池区村设计了不同类型的无害化厕所改造，并且还组织农民负责主要建设和后期维护，解决了公共服务的可持续性问题。基层的自主创新空间和能力是基层治理现代化的活力来源。

六、结论与讨论

本研究通过分析秭归县W村“厕所革命”实践的成功经验，呈现了资源下乡有效落地的过程，并且进一步剖析了资源下乡与基层治理有效的机制，表明资源下乡的关键是要发挥制度的激励作用，让农民参与到资源下乡落地的过程中，通过分配动员实现农民的再组织化，以民主自治实现农民的利益整合，使村庄公共性能够有序再生产。在此基础上，本研究提炼出资源下乡与基层治理能力提升的“激励式”路径，其打破了过去资源下乡导致基层治理脱嵌的困境，真正提高了国家公共资源的利用效率，实现了国家资源的3层转化。最终，本研究可以为资源下乡与基层治理现代化路径提供有益启示，即新阶段的资源下乡必须要在基层治理中发挥激励性作用，而不能仅是物质支持和直接服务的作用。因此，需要在基层治理现代化路径探索中把握资源下乡的边界，尊重基层治理本身的差异性和自主创新。

资源下乡是在取消农业税后国家进入乡村的重要方式，既深刻影响着基层治理现代化的格局，也决定了国家战略目标的推进。党的二十大报告提出要全面推进乡村振兴，建设宜居宜业和美乡村，这意味着资源下乡还将作为国家权力与基层治理全面对接。但资源的主要角色并不在于包办，让农民直接享受福利，而是要承担撬动基层组织和农民积极性的角色，在此过程中，国家与农民之间保持了权利义务关系的平衡，国家资源与村庄社会进行了良性互动，不仅农民有了获得感，国家政权的合法性也得以生产。当前正处于基层治理的转型期，乡村振兴战略的推进也对基层治理提出了更高要求，在此背景下，基层治理现代化必须要走出“大包大揽”的误区，避免全面规范化和技术化对基层治理的挤压和消解，通过资源下乡激发基层治理的活力，发挥基层组织和农民的主体性作用，只有重视微资源、微经验、微创新等对基层治理的撬动作用，低成本、高效能的基层治理现代化才能实现，而基层治理是国家治理的基石，基层治理现代化也将成为推进国家治理现代化的有力支点。