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作为强制裁量权转移情感资本:街头官僚何以调和结构性缺陷

2020-09-12 10:46:47 来源: 作者: 浏览:162

导言:街头官僚的自由裁量权在政策执行中起着关键作用。但街头官僚的自由裁量权是自由选择的结果,还是资源约束下的被迫选择呢?同时街头官僚又是通过何种方式在结构性约束下完成上级政府发包的行政任务呢?Einat Lavee和Roni Strier两位学者通过对80位街头官僚进行访谈发现,街头官僚的自由裁量权应被理解为胁迫,而不是自由和选择的积极因素。在缺乏正式的(即物质)资源的情况下,街头官僚利用情感资本的形式转移非正式的个人资源。矛盾的是,尽管他们共同努力提供情感支持,但街头官僚对他们将情感资本转化为经济资本的能力持高度批评态度,并对其达到预期政策结果的能力持怀疑态度。本篇论文发表在公共管理国际顶级刊物《Public Administration》2019年第4期。

引用格式:Einat Lavee, Roni Strier. Transferring emotional capital as coerced discretion: Street‐level bureaucrats reconciling structural deficiencies. Public Administration, 2019, 97(4):910-925.


一、研究问题

随着新一轮公共管理改革浪潮的兴起,自由裁量权在街头官僚工作中的重要性日益凸显。新公共管理改革的核心特征包括绩效管理结果的导向(Pollitt和Bouckaert 2011;Cohen 2016),政策制定者和高层官员主要关注政策执行的“底线”,只要达到绩效目标,就不太关心政策工作的开展方式。从这个角度来看,基层组织和官僚的自由裁量权是政策执行的固有特征(Brodkin 2011;Evans 2016)。基本假设是,如果绩效指标提供了一个底线目标,那么就可以让基层组织和官僚来决定如何最好地执行政策工作(Brodkin 2011)。

除了注重经济效率,新公共管理运动还缩减了基层人力资源与物质资源等以控制成本,由是街头官僚往往通过“公共服务差距”解决资源限制等矛盾(Hupe和Buffat 2014),学者们被要求“更好地理解新公共管理改革和调节紧缩措施下服务问题”(Hupe和Van der Krogt 2013)。当前,大部分文献集中讨论在街头官僚如何应对新公共管理产生的需求,但仍然缺乏一个细致入微的概念,即新公共管理需求和社会政策改革如何形成街头官僚与民众之间的互动,以及他们为实施政策和向民众提供服务而采用的行为。

因此,本文分析的问题是:在这些结构条件下,街头官僚自由裁量权的性质是什么?街头官僚自行决定政策执行的结果如何?我们假设,这些结构性缺陷迫使街头官僚采用非正式做法,并为公民/客户提供替代资源。本研究旨在扩大对基层服务部门在提供公共服务中的自由裁量权的理解,建议在政策反应不充分的情况下,将基层服务部门的自由裁量权理解为一种必要性,我们称之为“强制裁量权”。为了探讨强制自由裁量权的概念以及街头官僚在回应公民需求和公共政策之间的转换,本研究考察了街头官僚对情绪的使用,情感资本理论为强制裁量权的概念化提供了一个框架。


二、理论基础

传统上,街头官僚拥有并使用自由裁量权(Lipsky 2010)。他们的自由裁量权与规则相关:虽然规则规定了官员的职责和义务,但自由裁量权允许他们行动自由(Hupe和Hill 2007)。继Lipsky(2010年)之后,自由裁量权被广泛定义为街头官僚在政策执行期间对制裁和奖励的种类、数量和质量做出选择的自由(Tummers and Bekkers 2014;Dorrenbacher 2017)。自由裁量权可以提高街头官僚执行政策的意愿(Tummers和Bekkers,2014年),帮助他们适应政策变化(Gofen 2013年)等。新公共管理改革和福利改革的融合,在基层服务部门的日常工作中造成了系统性的缺陷(Benish 2012;Hupe和Buffat 2014);这一点,再加上在这些结构条件下日常实践中的其他变化,为自由裁量权注入了新的含义,要求我们从传统观念中走出来应对策略框架,以解释街头官僚的当代工作相关实践和决策。

Hupe和Buffat(2014)提出的公共服务差距框架被证明有助于解释街头官僚的应对策略和在实现目标和为此提供的手段之间的紧张关系下做出的自主决定(Thomann 2015)。当前的研究强调自由裁量权是政策执行的固有特征,而不是资源短缺的后果,同时也是由于注重执行的底线,而不是政策工作的方式(Brodkin 2011;Evans 2016)。如果像Thomann(2015)所说的那样,“绩效并不全是资源”(第177页),那么,是什么使街头官僚能够在缺乏组织资源的情况下发挥作用,并在他们认为设计的政策不足时实现政策执行的底线?考察街头官僚日常实践中的情感方面,可以对当代自由裁量权的本质进行更细致的探索。

大量的公共行政文献利用情感的概念来研究公共服务中情感的表达和重要性,并证明了许多公共服务人员如果要做好工作,就需要使用“适当的情感”。情感资本的概念源于布迪厄(2011)的资本概念——一个有多种形式的关系概念。文化资本是知识、行为和技能的积累,这些知识、行为和技能在特定社会中具有与地位和权力相关的价值,人们可以利用这些知识、行为和技能来展示自己的文化能力;社会资本是通过家庭和更广泛的社会之间的社会过程产生的;经济资本是个人与经济互动过程中继承或产生的财富;象征资本表现为个人威望和个人品质,如权威和魅力。资本的一个重要特征是能够将一种形式转化为另一种形式:例如,经济资本可以转化为文化资本,而文化资本可以轻易地转化为社会资本(Bourdieu,2011年)。

借鉴布迪厄的概念框架,学者们发展了情感资本的概念(Nowotny 1981;Reay 2000;Gillies 2006)。情感资本被描述为“知识、接触和关系,以及获得情感价值的技能和资产,这些在任何社会网络中至少部分以情感联系为特征”(Nowotny 1981)以及“情感价值资产和技能、爱和感情、时间、注意力的支持,关心和关心”(Allatt 1993)。其他人则强调情感资本的权力关系方面(Cottingham 2016)。与其他形式的资本不同,情感资本是关于对他人的投资,而不是对自身的投资,这种资本在与他人的互动中被消耗殆尽,而且往往是为了他人的利益。一个重要的好处是可以将情感资本转化为经济资本。例如,Reay(2000)展示了母亲们如何希望他们投资于孩子的情感资本可以用来交换未来的经济资本。

本文认为,当政策未能为经济独立提供足够的资本时,街头官僚被迫使用自由裁量权,并提供可供选择的可用资本。由于情感资本是所有人都可能获得的一种主要的资本类型,利用情感资本的概念可以加深我们对强制裁量权含义的理解。在资源短缺和客户需求之间进行调整并实现政策结果的一个主要可能性是将情感资本转移给客户,希望能够将其转化为经济资本。


三、研究过程

目前的研究建立在两个阶段收集的80个样本基础上。在第一阶段,进行了50次半结构化的深度访谈。我们在理论抽样的基础上招募了受访者(Warren 2001),这使得我们能够找到那些似乎能概括出我们感兴趣的分析标准的参与者。这种方法的主要缺点是它的演绎性质,因为它可能会减少找到不同于我们事先定义的案例的可能性。我们克服了这一障碍,确定了相对广泛的参与者招聘标准:在公共社会服务部门工作并为贫困客户提供服务的个人。

大多数受访者是街头官僚;少数是更高级别的官僚,主要是部门经理。他们都是积极的社会工作者,工作经验从0.5年到38年不等,平均14年。有44名妇女和6名男子。这种性别分布,虽然最初不是有意的,但与妇女在社会服务专业,特别是社会工作中的普遍比例过高相一致。在美国,82%的社会工作者是女性(美国劳工部,劳工统计局,2017年)。在以色列,公共社会服务部门雇用的5 841名社会工作者中,只有593人(约10%)是男性。

面谈是面对面进行的,主要是在受访者的工作场所。另一些则是在咖啡店或受访者家中进行的。匿名性和保密性得到了保证。在访谈中,参与者被问及他们为客户提供服务的做法。为了了解宏观层面的制度因素与微观层面的决策和实践之间的关系,他们被询问了面对面的会议以及他们在这些会面中的实际行动。所有访谈都被录音、转录和分析。一个反复出现的主题出现了:街头官僚使用他们的情感化和在他们的日常接触客户的情感。

根据这些初步的发现,并进一步探讨这些情感在社会情境中的应用,我们在研究的第二阶段进行了三个焦点小组,这种方法提供了识别职业规范和价值观的机会。每个焦点小组包括10名参与者,他们都是积极的社会工作者。与访谈的性别分布类似,绝大多数参与者(30人中有25人)是女性。讨论的重点是与公众的工作接触,大多数问题与面试中的问题相似。焦点小组的参与者没有被直接询问情绪化的高使用率,正如访谈中所揭示的那样,这样可以避免社会期望偏差。焦点小组讨论被录音和转录。

采用扎根理论方法,对访谈记录和焦点小组讨论进行了定性分析(Strauss and Corbin 1990;Charmaz 2014)。分析的第一步是“开放式编码”,通过开放式编码,语句被命名,划分成片段,并仔细检查能反映类别或主题的共性。在开放编码阶段结束时,我们清楚地发现,有几个结构条件是显著的,而情感的使用是参与者描述与客户互动时最突出的代码。然后进行轴向编码,并在类别和子类别之间建立联系。根据Strauss和Corbin(1990),这反映了围绕特定交叉点聚集开放代码的思想。

在开放编码阶段,分析揭示了三大类:(1)结构性缺陷,(2)情感资本的转移以及(3)障碍,它包含了阻碍有效政策执行和服务提供的所有机制代码。最后,进行了选择性理论编码。在这一阶段,将类别及其相互关系结合起来,形成一个故事情节,描述制度和组织因素与日常街道层面政策工作之间的影响关系。这种分析形式使分析性故事的概念化和连贯性得以呈现。


四、研究结果

如图1所示,结构缺陷下的街头官僚工作环境主要包括贫困人口的增加、忽视日益增长的需求的政府政策、以及本组织内部缺乏援助。在高工作量和资源短缺的情况下,街头官僚往往会利用裁量自由权来帮助民众,主要表现在他们强调与民众的人际关系是他们执行政策的主要工具。事实上,当涉及到社会工作者时,人际关系、情感使用并不是什么新鲜事,而是他们专业工具箱的一部分(Morrison 2007)。然而,目前的案例表明,街头官僚与客户接触时的情感表现类似于情感资本的转移(Reay 2000;Gillies 2006),也就是说,用情感来代替传统的社会效益,希望这种情感资本未来能转化为经济资本。街头官僚的自由裁量权是基于胁迫,而不是自由和选择,尽管存在结构性体制和组织缺陷,但街头官僚必须执行政策并向客户提供服务。自由裁量权对于政策结果的意义表现为将情感资本转移给客户,以实现经济上独立的公民所期望的政策结果,那么街头官僚工作中的自由裁量因素是否按设计促进了政策的实施,还是以改变原有政策含义的方式影响了结果?研究结果发现,一些结构性缺陷阻碍了情感资本向经济资本的有效转化。首先,受访者对超负荷条件下情感资本转移的有效性持怀疑态度。其次,在他们对情感转移实践的长篇描述中,受访者还透露了他们的看法,即情感转移无法缓解由于缺乏对现实经济资源的可转移性而带来的经济困境。将情感资本转化为经济资本的第三个相关障碍是,随着经济困难程度的增加,民众在情感上的可用性越来越低。

总体来看,在这些多重结构性缺陷下,以及在鼓励提高服务效率和注重底线成果的工作环境中,公共服务部门被迫使用自由裁量权来执行政策。此外,在缺乏正式的(即物质)资源的情况下,街头官僚利用情感资本的形式转移非正式的个人资源。矛盾的是,尽管他们共同努力提供情感支持,但街头官僚对他们将情感资本转化为经济资本的能力持高度批评态度,并对其达到预期政策结果的能力持怀疑态度。

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